第二章 公共管理的理论发展

一.公共行政理论的演进

初创：1.威尔逊：“政治—行政”二分体

A．背景：19世纪末20世纪初，资本主义进入上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，变得更加复杂困难，贯彻一部宪法比制定一部宪法更为困难了。

B．主张：对政治与行政这两个概念进行正确的区分的基础上将公共行政从政治学中分离出来，进行专门的研究。

C．政治：民选官员负责制定政策。行政：行政人员（一般由考试产生）负责执行政策。

2.马克思·韦伯：行政管理的基本结构，即官僚结构（也称科层制度），有以下特点：

A．政府履行职责的方式是连续的。

B．这些职责根据职能划分为不同的方面，每个方面都设立必要的行政当局和审批程序。

C．有层级节制的权利体系。

D．工作要按照规章进行，必须由接受过培训的官员执行规章。

E．组织管理的非人格化。

F．官员不能滥用自己的权力。

G．公共管理以成文的文件为依据，这往往使政府成为现代组织的中心。

H．公共管理系统的任务由政治家决定。

其他：A.主张在公共管理系统中实现分工，管理人员要专业化。

B.提出了公共管理系统的两个根本目标：合法性与效率。

C.强调政治与管理的分离。

D.强调管理人员的内部管理，做到公私分明。

在西方后工业时期，韦伯受到的挑战：

A.政府开支过大，财政危机加深。

B.办事效率低下。

C.官僚作风严重。

D.信息资源和决策权的垄断。

1.泰勒：科学管理

A.背景：19世纪末，在以美国为代表的西方发达国家，生产规模和科学技术的迅速发展，社会财富迅速增加。人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢。泰勒在长期调查研究后主张实行新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率，进而提出他的科学管理理论。

B.内容：实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训，使他们掌握标准化的操作方法；管理部门和工人之间保持密切有好的合作关系。

C.地位：政治与行政的分离，强调行政管理事务的非政治化，使得行政领域运用科学管理原理成为可能。行政学者把他上升为行政管理学的理论，构成现代行政管理理论的重要组成部分。科学管理在1910—1940年一直对公共行政起到了支配的作用。