住房问题关系到广大人民群众的切身利益，1998年出台的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知》，作为住房改革纲领性的文件正式提出了以经济适用房和廉租房解决我国中、低收入家庭住房困难问题(尹中立，2009)；2008年国家将建设部改名为住房和城乡建设部，标志着国家将解决人民住房问题放在与实现城乡统筹发展同等重要的地位上。虽然政府在住房问题上做出了不断的努力也取得了一定的成绩，但是，我国公共住房现行的运行机制仍面临着许多困境。根据联合国教科文组织的调查统计表明：我国高收入家庭与低收入家庭房价收入比的差距要比国际平均水平高出很多(肖晋，2008)，这导致我国中、低收入家庭间接丧失住房权利。因此，实现“居者有其屋”，探索公共住房运行的新模式是我们目前迫切需要解决的问题。

一、公共住房运行机制面临的困境

目前，国家主要是通过提供经济适用房和廉租房缓解住房问题。经济适用房就是由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房(陈劲松，2006)。廉租房意在解决城市最低收入者的住房问题，政府以租金或实物的方式向符合条件的困难家庭提供社会保障性的廉租住房(陈柏东，1996)。认清这两种保障性住房运行机制面临的困境是解决住房问题的前提。

(一)分配对象错位

中、低收入家庭在我国只是以单一的收入指标进行界定，而我国居民的私人收入除了以个人所得税显示以外，很难进行调查，这使得一些不符合条件的家庭获得购房资格，出现“福利倒置”的现象。因此，政府应该根据当地实际情况制定一套相对全面有效的评价标准。

(二)“夹心层”住房问题

开发商现在越来越青睐于大户型的豪华住宅，这使一些不符合公共住房准入条件而目前又没有购房实力的“夹心层”的住房问题得不到很好的解决(冯长春，2009)。因此，拓宽保障性住房供应途径、供应方式是目前的可行之举。

(三)廉租房资金来源问题

现在的廉租房大多没有固定的资金来源。按照国家廉租住房管理办法，政府应该以财政公共预算资金维护，但是，只有少数政府将廉租房资金供给纳入资金预算，严重致慢了对低收入者住房问题的解决。由于资金缺乏，导致廉租房房源不足、保障覆盖面狭窄等问题。

(四)供需失衡

由于房价和收入的巨大差距，许多地方出现了商品房大量闲置，经济适用房供不应求的现象。以青海省的经济适用房为例(见表-1和表2)，住宅和房地产开发的比例在逐年增大，而经济适用房投资面积和投资金额的比例除在2003年和2004年相对较高以外，基本上很少突破10％。与此对应的飞速增长的房价让越来越多的中、低收入者望尘莫及、望房兴叹，造成供需比例急剧失衡，贫富差距扩大化。

2　模式评价。首先，非营利性组织具有系统的专业知识和经验，也是独立的企业法人，可以自负盈亏，这就节省了政府在公共住房分配中的工作成本支出。其次，公共住房是在代理机构监督下由非营利性组织直接分配，避免政府公职人员利用职务之便降低分配门槛，减少了官“商”勾结的几率。实质是三者起到了相互监督的作用。再次，政府直接为低收入者提供资金补贴，实现了“砖头补贴”向“人头补贴”的转变。

但是，这种模式目前在我国还没有制度和法律保障，需要法律约束三者的行为，防止相互监督关系的变质。同时，非营利组织的信用度考查缺少一套系统的、严谨的考查指标体系。

(二)模式二

模式简述。政府以法律的强制性手段规定开发商的住房土地开发项目必须拿出一定比例用于公共住房建设和中小户型住房建设(杜泰洪，2007)，如果开发商愿意加大比例，政府会在容积率、税费等方面给予优惠。这部分住房将直接由政府进行监督、分配和管理，避免开发商将公共住房以商品房售出。在图2中，经济适用房将直接以成本价分配给中等收入者，低收入者通过政府现金补贴获得廉租房。5％的中小户型住房是针对“夹心层”，他们可以通过贷款的形式以市场价获得住房，政府会在贷款利息上综合收入水平给予一定的减免政策。应该注意的是，这里的经济适用房是不完全产权房，当住房者拥有购房经济条件以后，政府会以规定的标准房价将其收回，防止经济适用房自由流入市场。

2　模式评价。模式二是与目前我国现行的住房运作模式最相似的，相比之下它还有许多的创新点：一是政府对开发商的开发比例进行了限定，特别是增设了5％的中小户型住房，满足了各个阶层对住房的需求；二是中小户型住房和公共住房都完全由政府负责验收和分配，改变过去由开发商负责住房分配的情况；三是中小户型住房获得减息优惠，使住房保障政策惠及“夹心层”；四是经济适用房不具有终身拥有制，为不完全产权房，完善了经济适用房的准人和退出机制(尹中立，2009)。

但实际运作中，政府分配中同样可能出现不公平性。最大的问题是开发

商，由于政府对商品房比例的限制，会使开发商的执行动力不足，出现偷工减料、与政府“讨价还价”等现象。

(五)监管不善

公共住房的管理和分配并不是完全由政府主导，由于监管不善，很多地方出现开发商将公共住房作为商品房进入市场；随意扩大经济适用房的建筑标准；有的开发商还以“放号”、“摇号”等形式决定公共住房的分配，造成住房市场混乱。

二、公共住房新模式与评价

(一)模式一

模式简述。模式一参考了中英解决城市低收入人群住房问题比较研究项目组编写的《双城笔记》对英国保障性住房的解决方案。如图-1所示，政府将提供公共住房的任务转交给更为专业和高效的非营利性组织(万科企业股份有限公司、英国领事馆文化教育处，2007)。并委托非政府性的代理机构对公共住房基金进行管理和运行，同时，政府与代理机构存在相互反馈的关系，代理机构的行为必须受到政府的监督和法律的制约，政府相关政策的制定要考虑代理机构的反馈意见，保证住房保障制度有效运行。

非营利性组织是国家公共住房的直接提供者，他直接受到政府代理机构的管制，因此，只有在住房结构和环境上不断优化才能得到群众的认可。非营利性组织的资金来源，除了从政府得到一定的资助，还可以利用租赁廉租房获得的房租、房产抵押贷款、融资等方式，当然在政府允许的比例范围内可以开发小数量商品房，多渠道增加资金来源。

(三)模式三

1　模式简述。模式三就是要建立一套完善的住房保障体系。图-3的主要内容可以包括以下七个方面。第一，规划先行，保证公共住房周围基础设施和环境建设，避免公共住房的集聚建设和区位不当。第二，严格控制公共住房的建筑标准，合理确定销售价格。户型以中小套型为主，中套型住房面积控制在80平方米左右，小套型控制在60平方米左右(徐晓兵，2009)。第三，将城市中长期闲置的商品房进行收购转化为公共住房。第四，完善公积金制度，扩大覆盖面。第五，完善公共住房的准入和退出机制。第六，严格限制公共住房拥有者的标准，避免一人多房。第七，建立土地、信贷、价格、房地产监管检测体系等(崔竹，2008)。

2　模式评价。模式三主要从政策、法律、法规上保证公共住房的有效运行，其关键在于与具体实施行为相结合的政策性措施的完善性和可行性。

三、总结

以上三种模式并不是完全独立或相互排斥的，他们各有自己的优缺点。模式一吸纳了非营利性组织这一新元素，可以大规模提供公共住房，缓解公共住房供不应求的局面。但是，政府对住房运行机制的干预过多，不利于市场自由机制的发挥，可能会影响房地产支柱产业的发展。模式二政府对中小型住房和公共住房的直接掌控有效制约了开发商的不法行为，但土地仍完全由政府与开发商支控，难免出现许多暗箱操作，因此，可以将模式一纳入模式二的上层管理。模式三单纯论述了保障政策层面，而且我国的住房保障体系还有许多不完善的地方，需要大量的资金支持。

改革开放和住房改革多年的经验证明，单纯通过市场化的方式不可能解决所有的住房问题，中、低收入家庭的住房问题必须依靠公共住房来解决。因此，综合三种模式的优势，探索以模式二为主导，模式一、模式三为补充的“市场+保障”的模式才是比较理想的，既解决住房问题，又保证房地产事业对经济的带动作用，共同促进社会的和谐与进步。 

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